آیا تشکیلات خودگردان فلسطینی هنوز یک نهاد حقوقی است؟

پدید آمدن «شورای صلح» (Board of Peace) نشانه یک چرخش آرام در پیش‌فرض‌های بین‌المللی درباره حکمرانی فلسطینی است. سه دهه، دیپلمات‌ها و اهداکنندگان کمک، تشکیلات خودگردان فلسطینی را یک واقعیت سیاسی تلقی می‌کردند. امروز آن پیش‌فرض دیگر پابرجا نیست. پرسش اصلی دیگر این نیست که آیا تشکیلات خودگردان فلسطینی مؤثر حکومت می‌کند؛ بلکه این است که آیا اساساً هنوز، به هر معنای معناداری، از حیث حقوقی وجود دارد یا نه.

تشکیلات خودگردان فلسطینی به‌طور ارگانیک شکل نگرفت. این نهاد از دل توافق‌هایی صریح پدید آمد که تعهدات متقابل را تحمیل می‌کرد و شالوده حقوقیِ به‌رسمیت‌شناختن، تأمین مالی، همکاری امنیتی و تعامل دیپلماتیک را بنا می‌گذاشت.

تشکیلات خودگردان فلسطینی در بدو تأسیس تعهداتی را پذیرفت که از جمله شامل نفی خشونت، پیشگیری از تروریسم، برچیدن گروه‌های مسلح و حل‌وفصل اختلاف‌ها از مسیر مذاکره، نه زور، بود. این‌ها هدف‌های آرمانی نبودند، بلکه شروطی بودند که به‌رسمیت‌شناختن بین‌المللی و تداوم حمایت مالی را توجیه می‌کردند. بدون آن‌ها، تشکیلات خودگردان فلسطینی هیچ جایگاه حقوقی مستقلی نداشت.

به‌تدریج، این نهاد از این تعهدات دست کشید. همکاری امنیتی با اسرائیل فرسوده شد. گروه‌های مسلح آشکارا فعالیت کردند. رسانه‌ها و نظام آموزشی رسمی، خشونت را ستایش کردند. پرداخت‌ها به شبه‌نظامیان زندانی و خانواده‌های مهاجمان، مشوق‌های تروریسم را نهادینه کرد. این اقدامات انحراف‌هایی در حاشیه نبود؛ آن‌ها نقض‌های ساختاریِ تعهدات بنیان‌گذارانه این نهاد بودند.

حملات ۷ اکتبر ۲۰۲۳ در خلأ رخ نداد. این حملات پس از سال‌ها فرسایش در حکمرانی، پاسخ‌گویی و انحصار اعمال زور روی داد. تشکیلات خودگردان فلسطینی نه مانع این یورش شد و نه آن را با عباراتی روشن محکوم کرد. در عوض، واکنش آن بازتاب فلج سیاسی و گریز از مسئولیت اخلاقی بود. این ناکامی بار حقوقی داشت. نهادی که نمی‌تواند، یا نمی‌خواهد، در برابر خشونت جمعی اقدام کند، ادعاهایی را که بر مبنای آن‌ها به‌رسمیت شناخته شد از دست می‌دهد.

مشکل فقط امنیت نیست. تشکیلات خودگردان فلسطینی دیگر کارکرد یک نهاد حکمرانی را ندارد. این نهاد توان انتظامیِ قابل‌اتکا برای کنترل قلمرو را ندارد. برای وصول درآمد بدون مداخله خارجی دچار مشکل است. مشروعیت انتخاباتی ندارد، چون انتخابات را به‌طور نامحدود به تعویق انداخته است. رهبری آن بدون سازوکار روشن جانشینی عمل می‌کند و همین، تداوم را بیش از پیش تضعیف می‌کند. حکمرانی به شبکه‌های رانت و حامی‌پروری تقلیل یافته که به جای رضایت عمومی، با اینرسی اهداکنندگان کمک دوام آورده است.

بازیگران بین‌المللی همچنان چنان رفتار می‌کنند که گویی می‌توانند این وضع را تا ابد سرپا نگه دارند. این فرض حالا از واقعیت جدا افتاده به نظر می‌رسد. ایجاد «شورای صلح» نشان می‌دهد دست‌کم برخی دولت‌ها به ضرورت دور زدن ساختاری پی برده‌اند که دیگر کارکرد حقوقی یا سیاسی خود را انجام نمی‌دهد. این یک دهن‌کجی دیپلماتیک نیست؛ اذعانی تلویحی است به این‌که تشکیلات خودگردان فلسطینی دیگر معیارهایی را که بر اساس آن‌ها شکل گرفت برآورده نمی‌کند.

این اذعان اهمیت دارد، چون «قانونی‌بودن» یک نکته فنی نیست. مسئولیت را شکل می‌دهد. اگر تشکیلات خودگردان فلسطینی دیگر به تعهدات بنیان‌گذارانه خود عمل نمی‌کند، ادامه دادن به برخورد با آن به‌عنوان یک نهاد حکمرانی مشروع به نوعی تخیل حقوقی بدل می‌شود. دولت‌های اهداکننده فقط ناکارآمدی را تأمین مالی نمی‌کنند؛ آن‌ها موجودیتی را تأمین مالی می‌کنند که شروطِ وجود خود را نقض کرده است.

بافت منطقه‌ای هم این نتیجه‌گیری را تقویت می‌کند. پس از ۷ اکتبر ۲۰۲۳، افکار عمومی اسرائیل و اجماع پارلمانی در برابر چارچوب دو-دولتی که بر بازگشت تشکیلات خودگردان فلسطینی به غزه یا گسترش آن در جاهای دیگر بنا شده باشد، سخت‌تر شد. این چرخش نشانه افراط‌گرایی ایدئولوژیک نیست؛ بازتاب تجربه انباشته است. وقتی یک نهاد بارها تعهدات امنیتی را نقض می‌کند، مشروعیت در هر دو سوی میز مذاکره فرومی‌ریزد.

ارزیابی ساده است: نهادی که با توافق ایجاد شده، فقط تا زمانی دوام می‌آورد که به همان توافق پایبند بماند. تشکیلات خودگردان فلسطینی دیگر چنین نیست. «شورای صلح» از این رو پدید نیامد که فرایند صلح نیاز به تغییر برند داشته باشد. از آن رو پدید آمد که چارچوب حقوقی موجود زیر بار تناقض‌های خود فروپاشید.

تاریخ نمونه‌های فراوانی از موجودیت‌های سیاسی دارد که عمرشان از شالوده‌های حقوقی‌شان فراتر رفت. آن‌ها با عادت، ترس از بدیل‌ها یا شتاب نهادی ادامه می‌دهند، تا وقتی ساختاری تازه، پذیرش واقعیت را تحمیل کند. پرسش امروز این نیست که آیا تشکیلات خودگردان فلسطینی اصلاح‌پذیر است؛ بلکه این است که آیا از نقطه‌ای عبور کرده که در آن اصلاح دیگر به مسئله بنیادی پاسخ نمی‌دهد؟

اگر مشروعیت از تعهد برمی‌آید و تعهد رها شده است، شاید سنگ‌نوشته از پیش نوشته شده باشد. «شورای صلح» ممکن است یک‌شبه جای تشکیلات خودگردان فلسطینی را نگیرد، اما نشان می‌دهد نظام بین‌الملل خود را برای وضعیتی پس از این نهاد آماده می‌کند. وانمود کردن به خلاف آن، شفافیت را به بهای اعتبار به تأخیر می‌اندازد.